政府招商引资协议一般是政府为促进当地经济发展或基础设施建设，鼓励、引导社会资本在当地参与投资项目并实际进行经营，与社会投资方就项目、用地、投资、建设、经营、优惠条件或对价等达成的一揽子协议，协议主体一方通常为政府或其派出机构，另一方为社会投资方。
政府招商引资协议在《合同法》及《民法典》（未生效）内并无明确规定，其属于无名合同，协议内的权利义务主要由双方协商予以确定。如双方未在协议内予以明确约定，就双方未约定明确部分，一般情况下无法直接根据《合同法》及《民法典》（未生效）内关于买卖合同等典型合同之规定确定，只能适用于《合同法》及《民法典》（未生效）通则部分的规定予以确定，具有较大的不确定性。
同时，政府招商引资协议的主体一方通常为政府或其派出机构，其在给予社会投资方用地、相应的优惠条件或对价时通常存在一定限制，并且应按照一定程序进行，在违约责任等条款上也有一定要求。若社会投资方在协议审查过程中有所忽略或不重视，将可能导致社会投资方在协议签订后出现无法或延期取得用地、无法获取或延期获取相应的优惠条件或对价等情况，达不到社会投资方签订招商引资协议的目的。此外，如社会投资方在此过程中已经进行资金投入的，在部分情况下，还将可能出现社会投资方自担已投入资金部分经济损失的情况。
法律顾问部在处理了本所企业客户的招商引资协议、综合了相关的判例及相应文本后，总结出本审查指引，以供社会资本方在与政府或其派出机构进行合作时予以参考。
一
招商引资协议主要条款
每一地方政府的经济发展方向可能存在不一致，当地政府在引入社会投资可能也存在投资领域及产业的差异化，但从大多数招商引资协议的主要条款及内容约定来看，其一般均包括协议主体、项目简介（概况）、项目投资及建设、项目用地、双方权利义务、优惠条件及对价等条款及内容。而项目投资、项目用地、项目建设、双方权利义务、优惠条件及对价等属于招商引资协议中的重点内容。
二
招商引资协议的审查要点
1.合同主体
审查要点：是否为政府或其授权的部门。
在招商引资协议中，社会投资方之所以愿意在当地进行投资，往往是因为政府或其授权的部门同意为社会投资方项目用地作一定的协调安排，并同意给予社会投资方相应的优惠条件及对价等，而政府给予的相应优惠条件及对价在多数情况下，仅有政府在协调相应资源后方能够给予。
在此情况下，签订方如由政府或其授权的部门变更为其投资设立的平台公司或全资公司，因政府并未签署招商引资协议，协议履行过程中，将可能出现政府承诺给予的相应条件无法兑现，且社会投资方亦无法就由此遭受的损失进行主张的情况。
值得注意的是，招商引资协议中常出现管委会等机构，管委会一般为设立其的行政机关（即人民政府）的派出机构，其具有法人资格，但不具备独立的财政权，不能独立承担民事责任，如需承担民事责任，则由设立其的行政机关（即人民政府）承担。
2.项目简介（概况）
审查要点:名称+产业类别+内容
政府在进行项目招商引资时，一般会根据招商引资的产业类别及项目具体内容予以确定项目的选址范围及项目用地面积等，同时，政府针对于重点产业的招商引资项目，一般还会给予投资补助、经费支持、奖励等发展或扶持政策。
故招商引资协议一般应明确项目的具体名称、产业类别及项目具体内容，以便于社会投资方向政府申请给予投资补助、经费支持、奖励等发展或扶持政策。
3.项目投资及建设
审查要点：总投资+投资期数+投资时间+建设周期+是否需要在当地设立公司+产能+营业额（销售额）+税金。
招商引资协议为政府与社会投资方互利互惠的协议，而政府签订该协议的主要目的在于引导社会投资方在当地进行投资、建设，以带动当地经济发展，增加税收收入，提供就业岗位。因此，政府在招商引资协议中，一般会对社会投资方的项目总投资、规模、投资期数、投资时间、建设周期等提出具体要求，而为保证社会投资方进行投资、建设后能够产生收益且产生的收益留在当地，一般会要求社会投资方在当地设立项目公司或与政府指定的平台公司共同设立项目公司，并对社会投资方项目建成运营后应达到的产值、税金及就业等方面做出具体、明确的约定。
因此，作为社会投资方在审查协议时，应先行对项目的成本进行测算、对项目可能存在的风险进行评估后，科学、合理地确定投资金额、投资时间、项目产能、投资回报期、收益及税金等，同时，我们还建议社会投资方的资金投入金额及时间可以与项目用地的取得时间（或招拍挂时间），以及政府给予的优惠条件、对价及其给予时间等相关联，以督促政府按时地履行合同义务。
4.项目用地
审查要点：项目选址+用地面积+土地性质+土地用途+用地取得方式+是否为“净地”+取得时间（或招拍挂时间）+土地出让金。
项目用地为招商引资协议内容约定的重中之重，其主要包括以下几个方面：
在无法办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证的情况下，社会投资方将无法就建设的建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程将取得相应的合法手续。在此情况下，社会投资方不仅不可将建设的建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程作为资产用于融资或其他用途，还将可能受到责令停止建设、罚款、限期改正、限期拆除、没收收入等行政处罚。
特别值得注意的是涉及土地性质为农民集体所有土地的建设用地，其只能用于乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设用途，如需改变其用途，应为公共利益的需要，且根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定实施征收。
因此，社会投资方在进行项目选址及审查招商引资协议时一般应确定土地性质及土地用途为国有建设用地；如为非国有建设用地的，应相应增加政府完成农用地转建设用地的报批义务及完成期限，以及政府未完成情况下，社会投资方可解除招商引资协议的相应条款。
（4）用地取得方式。我国土地为国家及集体所有，故在取得项目用地时仅能取得其使用权。我国目前的国有建设用地使用权的取得方式主要为三种方式：
第一种为以划拨方式无偿取得，但用途仅限于国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等用地类型；第二种方式为有偿出让方式，其用途无特殊限制，土地用途为人民政府在出让时的用途；第三种方式为国有土地使用权作价出资或者入股，其用途也无特殊限制，土地用途为人民政府在出资或入股时的用途。
在国有建设用地使用权取得方式中，以有偿出让方式最为常见。有偿出让方式又包括协议、招标、拍卖或挂牌出让等方式，而国土资源部发布的部门规章规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的用地，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让，故社会投资方在取得项目选址地点的国有建设用地使用权时，一般是通过招标、拍卖或者挂牌方式取得。因此，在审查招商投资协议时，应重点审查招商引资协议内关于社会投资方取得国有建设用地使用权的方式，如为招标、拍卖或者挂牌方式出让，因出让方式为公开竞争，在此过程中将可能出现社会投资方未成功取得的情况，招商引资协议内应相应予以考虑，并就社会投资方已投入的前期资金及成本的承担方及承担方式进行明确约定。
（5）是否为“净地”。“净地”通常是指土地出让前，已经完成土地及房屋征收、补偿等工作，已处理好土地、房屋产权、安置补偿等法律经济关系以及已完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发的土地。
如取得的土地为净地时，社会投资方在取得土地并办理建设工程规划许可证后，即可对项目进行投资及建设，可实现社会投资方项目投资和建设周期的预期。政府在进行土地出让时，一般会采取两种方式，一种是由政府直接完成对“净土”的投资及前期开发，以“净地”出让，社会投资方仅向政府缴纳土地出让金，但土地出让金金额相对较高；另一种是政府直接以土地现状、“生地”等方式进行出让。
针对“净地”出让方式，实践中，因政府在“净地”出让前需投资资金用于土地开发工作，但部分政府又无专项或闲置资金可进行投入，常会出现政府在签订招商引资协议时，要求社会投资方先行向政府或其指定部门支付一笔资金，用于政府完成土地及房屋征收、补偿等工作，待社会投资方取得国有建设用地使用权缴纳土地出让金时予以抵扣或缴纳土地出让金后予以退还。
在此情况下，社会投资方应重点审查招商引资协议关于该笔款项性质的界定为借款、合作款还是投资款，以及在项目用地进入招标、拍卖或者挂牌程序后款项的抵扣或返回时间、抵扣或返回途径以及在双方招商引资协议无法履行或项目迟迟无法进行投资、建设的情况下政府就该笔款项如何返还，是否承担资金占用费等。
针对政府以土地现状、“生地”等方式出让，社会投资方应注重测算土地取得后完成土地及房屋征收、补偿等工作的资金成本及时间成本，并重点评估土地及房屋征收、补偿等工作无法按时完成等带来履约风险及其他风险。
（6）取得时间（招拍挂时间）。招商引资协议中明确约定项目土地需以招标、拍卖或者挂牌方式出让的，在审查招商投资协议时，应当明确政府进行招标、拍卖或者挂牌的最晚时间，以督促政府尽快履行国有建设用地使用权招拍挂的义务，便于社会投资方尽早取得项目用地。
（7）土地出让金。政府在出让国有建设用地使用权时通常采取有偿出让方式，且一般通过招标、拍卖或者挂牌等方式公开进行，在此过程中，因可能存在第三方参与竞标、拍卖，从而可能导致项目用地的土地出让金超出社会投资方在签订招商引资协议时测算的投资成本。
故，社会投资方在审查时，应测算出为获取项目土地所能承受的缴纳土地出让金的最大成本，并约定当土地出让金金额超过最大成本时，社会投资方可选择退出投资、建设的途径或政府通过其他方式给予更多优惠条件或对价。
5.双方权利义务
审查要点：权利义务约定及划分是否明确、具体，是否存在遗漏内容。
招商引资协议中关于双方权利义务内容的约定一般应结合在项目选址、取得项目用地、项目投资、建设、运营过程中双方应当履行的具体义务或应当予以协助、协调的具体事项进行约定。在审查时，主要关注双方权利义务的约定及划分（特别是政府的审批、协调等义务）是否明确、具体，是否存在遗漏的权利义务约定内容。
6.优惠条件及对价
审查要点：优惠条件及对价是否具体、明确，是否属于政府或其授权的部门能够给予的优惠条件及对价范围。
社会投资方愿意在政府的鼓励、引导下，与政府签订招商引资协议的目的一方面在于获取项目用地，另一方面则在于政府许诺给予社会投资方一定的优惠条件及对价，可减少社会投资方的投资成本。如招商引资协议内未明确、具体地约定优惠条件及对价，将可能导致政府给予的优惠条件及对价后期无法落到实处，从而使得社会投资方进行项目投资、建设后陷入进退两难的地步。
因此，在审查时，社会投资方应关注协议内，双方在谈判时政府承诺给予的优惠条件及对价是否有所体现，约定是否具体、明确。此外，除优惠条件及对价应具体、明确外，还应当予以审查是否在政府或其授权的部门能够给予的范围内。例如：实践中，政府在部分招商引资协议内通常会承诺给予社会投资方税收优惠条件，而根据《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》之规定，企业所得税税收优惠的具体办法由国务院规定，税收的减征、免税、退税、补税应依照法律的规定执行，任何机关、单位不得擅自作出减税、免税、退税、补税的决定。
因此，即使政府在招商引资协议内承诺给予税收优惠条件，在社会投资方不符合国务院关于企业所得税税收优惠具体办法规定条件的情况下，社会投资方仍然无法实际获得税收优惠。
7.违约责任
审查要点：是否有必要约定违约责任，针对严重影响项目投资、建设和运营的合同义务是否已约定违约责任。
在招商引资协议中，政府一般不愿意接受社会投资方直接约定违约责任条款，或即使约定违约责任条款，也为“甲、乙双方任何一方不得擅自变更或解除协议”或“甲方给乙方造成的实际损失给予合理补偿”等无法确定具体违约责任的条款。故在审查时，社会投资方应根据项目投资、建设情况、项目用地、政府给予的优惠条件及对价等决定是否有必要约定违约责任，但针对严重影响项目投资、建设和运营的合同义务，我们建议社会投资方可考虑在合同其他条款内相应增加违约责任或合同的解除条件。
END
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