一、中央预算内投资的概念及资金安排方式
（一）中央预算内投资的概念
根据《政府投资条例》（国务院令第712号）第二条：“本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。”之规定，中央预算内投资（亦可称之为“政府投资”）是用于固定资产投资的中央财政性建设资金。
（二）中央预算内投资的资金安排方式
根据《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号）（以下简称 518号文）的规定，中央预算内投资资金的安排方式包含以下方式：“（一）直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式。（二）资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。（三）投资补助，是指政府安排政府投资资金，对市场不能有效配置资源、确需支持的经营性项目，适当予以补助的方式。（四）贷款贴息，是指政府安排政府投资资金，对使用贷款的投资项目贷款利息予以补贴的方式。”
针对上述四种资金安排方式，目前国家发改委均发布了相应的项目管理办法，以切实满足不同项目的管理规范需求：
（一）直接投资方式
根据《政府投资条例》与7号令的规定，中央预算内投资以直接投资方式为主，采取直接投资方式的项目仅能为“非经营性项目”。直接投资项目实行审批制，包括审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。情况特殊、影响重大的项目，需要审批开工报告。
直接投资方式下，对于项目单位缺乏相关专业技术人员和建设管理经验的直接投资项目，项目审批部门应当在批复可行性研究报告时要求实行代理建设制度（“代建制”），通过招标等方式选择具备工程项目管理资质的工程咨询机构，作为项目管理单位负责组织项目的建设实施。
（二）资本金注入方式
根据《政府投资条例》与44号令的规定，采取资本金注入方式安排的中央预算内投资，主要投向社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的“经营性项目”，非经营性项目不能采取资本金注入方式。根据44号令的规定，符合上述条件的PPP项目亦可以采取资本金注入方式。资本金注入方式实行审批制，原则上审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计，并核定投资概算。
44号令第七条规定：“中央预算内投资所形成的资本金属于国家资本金，由政府出资人代表行使所有者权益。政府出资人代表原则上应为国有资产管理部门、事业单位，国有或国有控股企业。”虽然“政府出资人代表”这一概念已广泛运用于投融资领域，但在44号令出台前，我国并无明确的法律法规对“政府出资人代表”这一概念予以界定，而44号令的颁布，明确了“政府出资人代表”的范围原则为：国有资产管理部门、事业单位，国有或国有控股企业。
（三）投资补助与贴息方式
根据《政府投资条例》、518号文与45号令的规定，投资补助和贴息资金重点用于市场不能有效配置资源，需要政府支持的经济和社会领域，其中投资补助方式限定为“经营性项目”，而贴息方式则无经营性与非经营性项目的限制。投资补助和贴息资金均为无偿投入。投资补助和贴息资金应当用于计划新开工或续建项目，原则上不得用于已完工项目。
45号令第6条规定：“国家发展改革委安排投资补助和贴息项目，应当分专项制定工作方案或管理办法，明确投资补助和贴息的预定目标、实施周期、支持范围、资金安排方式、工作程序、监督管理等主要内容，并针对不同行业、不同地区、不同性质投资项目的具体情况，确定相应的投资补助、贴息标准，作为各专项投资补助和贴息项目管理的具体依据。”
申请投资补助或者贴息资金的项目，应当列入三年滚动投资计划，并通过投资项目在线审批监管平台完成审批、核准或备案程序（地方政府投资项目应完成项目可行性研究报告或者初步设计审批），并提交资金申请报告。
二、在资金安排方式不明的情况下，如何识别中央预算内投资资金安排方式？
518号文第三条规定：“（八）国家发展改革委对安排中央本级项目的中央预算内投资资金，应当在下达投资计划时明确资金安排方式。（九）地方发展改革部门在申请中央预算内投资计划时，应当根据各投资专项的具体规定，提出拟采取的资金安排方式。（十）国家发展改革委在向地方下达投资计划时，具体到项目的，应当按项目明确资金安排方式；打捆、切块下达的，地方发展改革部门在分解投资计划时，应当按项目明确资金安排方式。”据此，中央预算内投资计划应当具有明确的资金安排方式，但因518号文的施行日期为2020年7月1日，在此之前并无文件明确规定中央预算内投资应当按项目明确资金安排方式。各地方发展改革部门在分解投资计划时亦可能存在未明确中央预算内投资资金的资金安排方式的情况。相关的投资计划中或仅明确项目名称、建设性质、建设规模、投资金额等信息，未就资金安排方式予以明确。
但不同的资金安排方式，会带来中央预算内投资在各项目的管理流程、管理方式的不同。故对于518号文实施前已下达的中央预算内投资，识别其资金安排方式便具有不可言喻的重要性。以下，笔者就未明确资金安排方式的中央预算内投资资金如何予以识别问题，提供如下参考意见：
1.因直接投资方式属中央预算内投资的首选方式，且直接投资方式的范围是“非经营性项目”，故“经营性项目”可以排除直接投资方式的可能性。
2.根据44号令第六条：“采取资本金注入安排中央预算内投资的专项，应当在工作方案或管理办法中明确资本金注入项目条件、资金安排标准、监督管理等主要内容，作为各专项资本金注入项目管理的具体依据。”之规定，若采取资本金注入方式的项目，须在工作方案或管理办法中明确资本金注入项目条件等内容。故若地方发展改革部门下达中央预算内投资计划并由财政部分向项目单位拨付资金时，并未就资本金注入项目条件等内容作出明确约定，该中央预算内投资可以排除资本金注入方式。其次，资本金注入方式的范围是“经营性项目”，故亦可通过经营与非经营性的特征予以识别。
3.根据45号令第三条：“本办法所称投资补助，是指国家发展改革委对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助。”之规定，若项目具有“市场不能有效配置资源、确需支持”的特征，且满足“经营性项目”的要求，可以认定为投资补助方式。
4.贷款贴息方式较易判断，即“国家发展改革委对符合条件，使用了中长期贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。”
三、国有企业能否将中央预算内投资补助转增资本？
《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》（财建〔2005〕355号）第十四条规定：“项目单位收到投资补助后，必须专款专用，单独建账核算，并分别按如下情况进行财务处理：……（二）对经营性建设项目的投资补助作为资本公积管理，项目单位同意增资扩股的情况下，可以作为国家资本金管理。……”
44号令第七条规定：“中央预算内投资所形成的资本金属于国家资本金，由政府出资人代表行使所有者权益。政府出资人代表原则上应为国有资产管理部门、事业单位，国有或国有控股企业。”
首先，根据上述规定，关于“国家资本金”的概念，笔者认为可以理解为中央预算内投资所形成的资本金，由政府出资人代表行使所有者权益。故在政府出资人代表的范围包含国有企业的情况下，国有企业可以依法将中央预算内投资补助转增资本。
其次，根据《企业财务通则》（财政部令第41号）第二十条：“企业取得的各类财政资金，区分以下情况处理：……（二）属于投资补助的，增加资本公积或者实收资本。国家拨款时对权属有规定的，按规定执行；没有规定的，由全体投资者共同享有。……”之规定，企业亦可将投资补助增加资本公积或实收资本。
最后，若国有企业在收到中央预算内投资时，投资计划中未明确其资金安排方式，不能确定其是否为“投资补助”的情况下，笔者认为可由国有企业向地方发展改革部门、财政部门等主管部门予以请示，明确中央预算内投资的真实资金安排方式。若确定其形式为“投资补助”的，国有企业可向主管部门申请，作为政府出资人代表，对投资补助行使所有者权益，从而依法将投资补助转增企业实收资本。
四、在资金安排方式不明的情况下，国有企业将中央预算内投资资金转增资本的相关程序。
（一）应先报告地方发展改革部门，请求确认中央预算内投资资金的安排方式。
518号文规定，“国家发展改革委在向地方下达投资计划时，具体到项目的，应当按项目明确资金安排方式；打捆、切块下达的，地方发展改革部门在分解投资计划时，应当按项目明确资金安排方式。”
根据上述规定，地方发展改革部门在分解投资计划时应当按项目明确资金安排方式，若国有企业在收到中央预算内投资时，投资计划并未明确安排方式，国有企业可选择就该资金安排方式向地方发展改革部门报告，请求确认其真实的资金安排方式。
（二）向地方发展改革部门、财政部门等主管部门请示，申请由国有企业作为政府出资人代表行使所有者权益,并获得主管部门批准。
若国有企业向主管部门报告后，确认该资金为“投资补助”方式（在此未将“资本金注入”作为考虑范围，原因在于将“资本金注入”方式下的中央预算内投资转增企业实收资本，本就属于“资本金注入”方式的应有之意）。国有企业可同步向地方发展改革部门、财政部门等主管部门申请以政府出资人代表身份，将收到的中央预算内投资作为国家资本金管理，视为财政的投入，获得主管部门同意将中央预算内投资转增资本的批复。
（三）履行内部决策程序，形成书面决议。
《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委令、财政部令第32号）（以下简称 32号令）第三十七条规定：“企业增资应当由增资企业按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议。国有控股、国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照本办法规定和委派单位的指示发表意见、行使表决权，并将履职情况和结果及时报告委派单位。”
（四）拟订可行性研究报告和具体实施方案。
32号令第三十六条规定：“企业增资应当符合国家出资企业的发展战略，做好可行性研究，制定增资方案，明确募集资金金额、用途、投资方应具备的条件、选择标准和遴选方式等。增资后企业的股东数量须符合国家相关法律法规的规定。”故国有企业应当委托有资质的机构编制增资的可行性研究报告，作为向上级主管部门报批的依据之一。
（五）增资方案的批准。
国有企业按照公司章程和内部管理制度进行决策，通过关于实施增资方案的决议，并报国资监管机构批准。
（六）委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。
32号令第三十八条第一款规定：“企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。”
（七）根据审计、评估结果，拟定增资协议。
根据32号令第四十六条：“以下情形经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资：“……（三）企业原股东增资。……”之规定，因国有企业将中央预算内投资补助转增资本，属“企业原股东增资”之情形，故增资事宜经国家出资企业审议决策后，可不通过产权交易机构公开增资，采取非公开协议的方式进行增资。
（八）委托律师事务所就本次增资出具法律意见书。
根据32号令第四十七条第八项的规定，国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业增资行为时，应当审核“增资行为的法律意见书”。
（九）国资监管机构对增资相关文件进行批准。
根据32号令第四十七条：“国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业增资行为时，应当审核下列文件：（一）增资的有关决议文件；（二）增资方案；（三）采取非公开协议方式增资的必要性以及投资方情况；（四）增资企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件。其中属于第三十八条（一）、（二）、（三）、（四）款情形的，可以仅提供企业审计报告；（五）增资协议；（六）增资企业的国家出资企业产权登记表（证）；（七）增资行为的法律意见书；（八）其他必要的文件。”的规定，国有企业应将上述规定的文件报国资监管机构批准。
（十）办理工商变更登记等手续。
根据相应的材料办理工商变更登记手续，并完成公司章程修改、股权工商变更登记等事宜。