熊骄阳 律师
惟胜道碳排放研究小组 成员
我国的惩罚性赔偿制度在知识产权领域、产品责任领域、食品安全领域已适用多年。2020年，为了推动生态文明建设，惩治生态环境侵权行为，《民法典》第1232条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。首次将惩罚性赔偿制度引入环境生态领域。随后，最高人民法院发布《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称 《解释》），于2022年1月10日施行，分别从适用范围、适用条件、赔偿金额等方面细化了环境侵权惩罚性赔偿制度。
一、适用范围
根据解释第二条和第十二条，环境侵权惩罚性赔偿适用于因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织可请求侵权人承担惩罚性赔偿责任。同时明确了国家规定的机关和法律规定的组织作为被侵权人代表，有权请求判令侵权人承担赔偿责任。
环境侵权不仅涉及公益也涉及私益，故针对惩罚性赔偿制度适用环境民事私益诉讼还是适用环境公益诉讼存在争议，有“私益适用”“公益适用说”“公益+私益”双层架构说，而根据《解释》规定，似乎更倾向第三种观点，即无论是公益诉讼还是民事侵权诉讼均依据法律规定提出惩罚性赔偿。
二、适用条件
根据《解释》第四条至第八条，环境侵权适用惩罚性赔偿条件有三：存在污染环境、破坏生态的违法行为，且具有故意，以及行为造成严重后果。
1.行为要件：存在污染环境、破坏生态的违法行为
惩罚性赔偿为特殊侵权责任，具有普通环境侵权不具备的惩罚功能，故其适用要件更为严格。在无过错的一般侵权责任承担下，企业即使合法排污，但若造成他人人身或财产损害，仍应承担侵权责任。而惩罚性赔偿则不同，企业合法排污，个人合法狩猎等行为即使对环境造成了一定的损害，但由于并未违反法律行政法规的规定，也只能要求其承担“同质补偿”的民事责任。因此，惩罚性赔偿的行为要件需具有违法性。
2.主观要件：侵权人具有污染环境、破坏生态的故意
同样，与环境侵权的普通侵权责任不同，惩罚性赔偿要求侵权人主观上具有污染环境、破坏生态的故意。针对此前讨论将重大过失的心理状态纳入环境侵权惩罚性赔偿的构成要件的观点《解释》并未采纳，可见我国对环境侵权惩罚性赔偿制度的适用持较为审慎的态度。故意作为一种主观状态较难证明，但可以通过行为予以体现。《解释》第六条规定了认定“故意”应考虑的因素：侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围，因同一或者同类行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，以及污染物的种类，污染环境、破坏生态行为的方式等因素综合判断。《解释》第七条则明确规定了几种应当认定为“故意”的行为：
3.结果要件：侵权人污染环境、破坏生态的行为造成严重后果
所谓后果是指生态环境损害、人身损害及财产损害。环境侵权行为的结果需要达到一定严重程度才能适用惩罚性赔偿，故结果必须是已经实际发生，排除了针对具有损害生态环境重大风险的行为所提起的预防性诉讼。《解释》第八条规定了认定结果要件的考虑因素：污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的范围和程度，以及造成的社会影响等因素综合判断。同时，若已经造成他人死亡、健康严重损害，重大财产损失，生态环境严重损害或者重大不良社会影响的，人民法院应当认定为造成严重后果。
三、举证责任
在举证责任上，我国民事诉讼法持“谁主张谁举证”的原则。环境侵权的惩罚性赔偿同样适用，即被侵权人对适用环境侵权惩罚性赔偿的构成要件承担举证责任，与此前环境侵权的举证责任倒置不同。
四、赔偿金额计算
环境侵权惩罚性赔偿的金额计算应关注两个要点，基数和倍数。
1.基数的确定
基数分为两类：一是，原则上以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数。二是，若是国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。
2.倍数的确定
《解释》确定的倍数不超过二倍的比例，人民法院确定惩罚性赔偿金数额，应当综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益或者侵权人所采取的修复措施及其效果等因素。但该比例并非完全不可以突破，若情节非常严重，损害非常巨大，人民法院可依据自由裁量权确定二倍以上的赔偿金额比例。
五、有关案例解析
1.全国首例适用民法典惩罚性赔偿条款的环境民事公益诉讼案：浙江海蓝化工集团有限公司环境污染责任纠纷案
【基本事实】该案中被告将其生产经营中产生的危险废物交由无资质的吴某良处理，吴某良又雇请李某贤将30车共计1124.1吨硫酸钠废液运输到浮梁县寿安镇八角井、浮梁县湘湖镇洞口村的山上倾倒，造成了周边地表水、地下水受到污染，影响了附近流域的环境，妨碍了当地居民的饮用水安全。法院判令其赔偿环境修复费用2168000元、环境功能性损失费用57135.45元、应急处置费用532860.11元、检测鉴定费95670元，并承担环境污染惩罚性赔偿171406.35元，以上共计3025071.91元；对违法倾倒硫酸钠废液污染环境的行为在国家级新闻媒体上向社会公众赔礼道歉。
【案例解析】其一，该案存在环境污染的违法行为且造成了严重的生态环境损害。被告将废液交给无资质的吴某良处理，吴某良又将废液随意倾倒，严重污染了当地的土壤、水源。其二，根据《危险废物经营许可证管理办法（2016修订）》第二条：“在中华人民共和国境内从事危险废物收集、贮存、处置经营活动的单位，应当依照本办法的规定，领取危险废物经营许可证。”处置危险废物应当获得许可，被告公司将生产废液交由无危险废物处置资质的个人处理，放任污染环境危害结果的发生，主观上存在故意，属于《解释》第七条列举的情形。其三，针对赔偿金额，本案由于是检察机关提起的民事公益诉讼，法院除判决被告承担生态环境修复费用、环境功能性损失等补偿性费用之外，并以环境功能性损失费用为计算基数，综合考虑侵权人主观过错程度、侵权后果的严重程度、侵权人的经济能力、赔偿态度、受到行政处罚的情况等调节因素确定3倍的惩罚性赔偿数额。其四，该案的争议焦点还涉及到《民法典》的溯及力的问题，由于污染行为发生在前，但是损害后果持续到《民法典》颁布之后，法院认为适用《民法典》的相关规定更有利于保护生态环境，更有利于维护社会公共秩序、公共利益，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》（以下称 《规定》）第二条规定的溯及情形，适用民法典不会超出行为人的合理预期。但该点在实践中的适用目前还有待争议。其五，该案判决并未说明所罚惩罚性赔偿金额由谁收取，如何处置的问题。
2.肖兴文滥伐林木罪一审刑事附带民事公益诉讼案
【基本事实】2019年9月被告人肖某乙以15000元的价格购买了旬邑县XX镇XX村王某铎在XX村XX沟的刺槐林，2019年12月18日被告人肖某乙以张某某的名义在旬邑县林业局办理了采伐证，审批采伐刺槐树95株，蓄积14.1立方米。后2019年期间被告人肖某乙雇佣工人采伐陆续进行采伐，经鉴定，采伐林种为防护林，采伐株数826株，采伐蓄积量59.5立方米，对照采伐许可证，超株数采伐731株，蓄积45.4立方米。法院判决：被告人肖某乙犯滥伐林木罪，判处有期徒刑一年，并处罚金人民币15000元；责令被告人肖某乙按照旬邑县林业局《关于旬邑县XX镇XX村林木采伐案生态修复治理方案作业设计》进行补植，并增加一倍惩罚性赔偿责任，确保树木成活；由被告肖某乙提供三十日生态环境治理公益劳动。
【案例详解】其一，本案被告存在超出林木采伐许可证采伐林木的违法行为。其二，该行为毫无疑问破坏了生态环境，但必须造成了严重后果才可能适用惩罚性赔偿。参照《最高人民法院<关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释>》第六条滥伐林木“数量较大”，以十至二十立方米或者幼树五百至一千株为起点；“数量巨大”，以五十至一百立方米或者幼树二千五百至五千株为起点。本案属于超伐45.4立方米，属于滥伐林木罪中量刑中“数量较大”的顶格，法院在评判时认为属于造成了严重后果。其三，该案行为人借用他人名义办理采伐许可证，同时又超出许可证范围滥伐林木，虽不属于《解释》规定的情形之一，但从行为方式上判断明显存在破坏生态的故意。其四，该案从判决书内容并未看出行为人在2020年存在砍伐行为，只是在2020年将所伐林木加工违法出售，此时适用《民法典》的惩罚性赔偿条款可待商榷，判决书内容也未对此作出说明。其五，该案行为人被处以刑事罚金后，在本案情节并不属于“数量巨大“的情形下，再对行为人适用惩罚性赔偿是否过罚不当。
六、对一些争议的观点
1.请求权主体的明定
代表被侵权人提起诉讼的国家机关或者法律规定的组织是否为环境侵权惩罚性赔偿的请求权主体为？《解释》在规定国家机关或组织提起环境侵权惩罚性赔偿时属于“参照适用”，法律规定的国家机关及组织并非环境侵权惩罚性赔偿的请求权主体，但这并不意味着依法有权提起环境公益诉讼的国家机关和有权组织不能提出惩罚性赔偿诉讼请求，且审判司法实践也早已先行。笔者以为其背后的理论基础在于：
一是，依据诉讼信托或诉讼担当原理，法律规定的有关国家机关或社会组织仅是作为被侵权人代表提起诉讼，其接受被侵权人的委托提起诉讼，并非权利的真正享有者。不能否认，环境侵权行为造成私益损害应当适用惩罚性赔偿，造成公益损害也同样适用，权利的保护上不应存在差别。惩罚性赔偿的制度目的与生态环境损害赔偿的制度目的是相符的。
二是，反对观点认为，法律法规规定的国家机关及组织取得该部分赔偿金缺乏正当性。而实际上，国家机关及组织并非真正取得该赔偿金，只不过是基于公共信托理论的代管而已。而之所以被质疑也正是因为目前尚未明确该赔偿金的管理部门、收取及用途。从当前的司法实践看，环境公益侵权的惩罚性赔偿金作为公共利益的损失支付到国库或公益诉讼基金、专项资金账户、土壤污染省级修复基金等，统筹用于生态环境爆符工作。该惩罚性赔偿金的管理和使用也可参照此进行操作。
2.与其他责任的协调
（1）责任冲突处理
《解释》出台前，学界对与行政责任、刑事责任的关系处理也存在较大争议。《解释》出台后，第十条第二款规定：“因同一污染环境、破坏生态行为已经被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金，侵权人主张免除惩罚性赔偿责任的，人民法院不予支持，但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑。”即刑事罚金或行政罚款并不影响惩罚性赔偿责任的承担，但可作为赔偿金额确定的考虑因素。
（2）清偿顺位
惩罚性赔偿金作为民事责任，若侵权人财产不足以支付的，相对于行政责任、刑事责任，优先用于承担民事责任，其中又优先用于承担惩罚性赔偿以外的其他责任。
3.公益诉讼赔偿金的使用及管理
针对赔偿金如何处理，学界提出了不同观点：一是，将环境侵权惩罚性赔偿金纳入国库。二是，设立基金。三是，检察院或法院托管。笔者以为，相比较而言，设立基金与公益诉讼更为契合，可以专项用于环境保护工作。纳入国库是国家财政收支和保管出纳机构，其使用和支出必须经严格的审批程序，纳入国库管理一方面容易赔偿金与国家财政相混淆，不便于专款专用，一方面使用程序较为复杂。纳入检察院或法院托管也并非其职能。专业的人做专业的事，设立基金，其使用更为便捷，更能保证每一笔赔偿金落到实处。此外，无论采取何种管理方式，公益诉讼惩罚性赔偿金应首先用于抵扣生态环境损失，并保证专款专用。
4.惩罚性赔偿条款的溯及力问题
“法不溯及既往”是原则，只有特定情形有例外。《民法典》首次规定了环境侵权的惩罚性赔偿，而由于实践中污染环境和破坏生态行为复杂多变，持续时间较长，因此出现了在《民法典》之前的实施的环境违法行为，但损害结果持续到施行后是否适用惩罚性赔偿的争议。全国首例环境侵权惩罚性赔偿案中则以有利于维护社会公益适用了惩罚性赔偿，实践中很多案例也进行了溯及。但笔者对此持不同观点。
首先，根据《规定》第一条，发生在《民法典》之前的法律事实应适用当时的法律规定，所谓法律事实，是指依法能够引起法律关系产生、变更、消灭的客观情况。在环境侵权惩罚性赔偿中，侵权行为、损害后果、因果关系、故意为其构成要件，如一行为人在《民法典》实施之前滥伐林木，其损害后果已经造成，只是因为没有修复而持续到《民法典》实施后，行为后果均落在《民法典》施行之前，故此种行为应适用当时的法律，除非损害后果于《民法典》实施之后才发生，则属于法律事实持续到《民法典》施行后，可以适用惩罚性赔偿条款。
再次，按照规则适用旧法律时，新法可否溯及呢？法律明确规定了“有利溯及”和“空白溯及”两个例外。关于“有利溯及”，根据《规定》第二条，适用民法典的规定更有利于保护民事主体合法权益，更有利于维护社会和经济秩序，更有利于弘扬社会主义核心价值观的情况下，可以溯及既往。“有利溯及”和“空白溯及”不同，前者是在新旧法都有规定但存在冲突时适用，后者是在旧法无规定，新法新增时适用。笔者以为，环境侵权的惩罚性赔偿为一项新的规定，并不符合“有利溯及”的前提条件。而关于“空白溯及”，根据《关于适用中华人民共和国民法典时间效力的若干规定》（以下称 《规定》）第三条规定“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，当时的法律、司法解释没有规定而民法典有规定的，可以适用民法典的规定，但是明显减损当事人合法权益、增加当事人法定义务或者背离当事人合理预期的除外。”若溯及适用环境侵权惩罚性赔偿将减损行为人权益、增加其义务，也属于“空白溯及”的例外。
最后，法律应当具有公开性和可预期性。有的法院认为在食品安全领域存在惩罚性赔偿条款，在环境侵权时适用惩罚性赔偿条款并不会超过当事人预期。但笔者以为，推断当事人预期应从理性的社会公众视角出发。实际上，法律对于惩罚性赔偿的适用有严格的规定，在《民法典》之前也只规定食品安全、消费者权益保护适用惩罚性赔偿，且此前环境侵权行为的后果已在《侵权责任法》里明确规定，普通公众在实施环境侵权行为时并无法预期其行为会受到加重的惩罚。
七、环境侵权惩罚性赔偿应审慎适用
环境侵权损害具有二元性，不仅对人身财产造成损害，也可能对生态环境造成损害。而惩罚性赔偿制度的目的在于在“填平损失”外，增加侵权人的违法成本，从而实现其惩罚、遏制、救济的功能。虽发源于对私益的救济，但如前文所述，适用于公益并不存在实质障碍。但在适用在应考虑谦抑原则，根据个案情形具体分析。
其一，造成生态环境损害的违法行为人不仅承担民事责任，也可能承担行政责任和刑事责任。虽然法律的规制目的不同，但对违法行为人而言，都属于财产类违法成本，三者叠加则可能导致过罚不当。
其二，生态环境损害赔偿诉讼中，由于环境损害难以量化，故通常采取虚拟成本治理法计算损失。即将污染物排放量与单位污染物虚拟治理成本的乘积乘以1.5-10，作为生态环境赔偿的金额，若此时再适用也可能导致处罚过当。
故笔者建议环境侵权惩罚性赔偿的适用时，应综合考量各类惩罚性责任制度，包括一些“隐藏性的惩罚性赔偿”，遵循比例原则和过罚相当原则，同时进行个案衡量：（1）是否适用行政罚款和刑事罚金，虽不能以已受到行政罚款和刑事罚金主张免除惩罚性赔偿责任，但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑。（2）生态环境损害是否采用虚拟治理成本法。（3）是否进入诉讼程序。提起生态环境损害赔偿诉讼前首先必须进行磋商，在磋商阶段不建议适用惩罚性赔偿。一方面，有意愿配合政府工作进行磋商的侵权行为人的主观恶意较小，对其的可惩罚性较低；另一方面，在磋商程序中适用惩罚性赔偿可能打消侵权行为人磋商的积极性，不利于后续工作的开展。