聚焦两会·双碳提案知多少【惟胜会·金融投资】
惟胜道律师事务所
2022 年 3 月 18 日
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2022年3月5日，中华人民共和国国务院总理李克强向十三届全国人大五次会议作政府工作报告时表示，将有序推进碳达峰碳中和工作，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型。
政府工作报告提出，将持续改善生态环境，推动绿色低碳发展有序推进碳达峰碳中和工作，落实碳达峰行动方案。具体而言，将从能源利用为抓手，推进绿色低碳技术研发和推广应用，在各行各业建设绿色制造和服务体系、坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展，实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。从“扎实做好”到“有序推进”，这已是碳达峰碳中和工作第二次写入政府工作报告，但要如何有序推进，且让我一同看看部分与会委员/代表如何“立”。全国人大代表、德力西集团董事局主席胡成中带来了1份议案和8份建议，内容涉及修改《环境保护法》、科研人才创业、新能源汽车产业链、打击侵犯知识产权和关爱保安队伍等多方面。胡成中认为，双碳改革应在具有强制性、规范性、可操作性的法律制度指引下稳妥推进。目前应对气候变化专门立法和环境法典化都处在研究论证阶段，成果尚未成熟，而减碳工作已经开展，制度构建迫在眉睫。胡成中建议从生态环境领域的基本法《环境保护法》的修改入手，使碳排放与治理有法可依，未来在《宪法》与《环境保护法》框架下，再制定单项法律和配套办法逐步完善。全国政协常委、正泰集团董事长南存辉、四川恒和信律师事务所主任李正国建议，尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》南存辉认为当前全国碳市场参与主体和交易品种单一，仅纳入了发电行业重点排放单位，交易目的同向，风险偏好相似，且具有很强的行业同一性。李正国认为，我国碳排放权交易制度建设的探索与实践虽成效明显，但也存在一些不足：一是碳排放权的法律属性未予厘清，限制了碳排放权的市场化发展；二是碳排放总量控制制度未完全建立，制约了全国碳市场的协调发展；三是碳排放核查体系还不完善，不利于碳排放权交易体制的健康运行；四是碳排放配额的价格干预机制不健全，影响碳市场的资源配置效率；五是对于碳泄露缺乏法律应对措施，妨害了碳市场的公平交易。全国政协委员、中华全国律师协会副会长、国浩律师事务所首席执行合伙人吕红兵在接受《证券日报》记者采访时表示，今年两会将建议加快建立我国碳排放权交易法律体系。他认为，我国应进一步完善碳排放权交易体系架构，加快推进碳排放权交易法律体系建设，适时制定碳排放权交易法。吕红兵提议：一是应依法建立国家统一监管下碳排放权交易市场架构，形成规范统一的交易和登记结算场并依法确立国家统一监管主体。二是应依法完善碳排放配额总量和分配制度，这是碳排放权交易的前提。三是应依法确认碳排放权的法律属性，碳排放权的法律属性尚不明确是我国碳交易市场体系建设发展中的一大掣肘。四是应加强碳排放信息披露制度建设，且至少应明确政府（管理者）和企业（排放者）两类主体的义务。五是应关注中国碳市场的国际化问题，设计与国际接轨、打通国内国际碳交易市场的制度。全国政协委员、中信资本控股有限公司董事长兼首席执行官张懿宸《关于进一步完善全国碳市场建设的提案》建议加快碳市场相关立法工作，逐步引入更多市场参与主体，成立类似证监会、银保监会功能的“碳监会”或类似监管机构。同时加强与大专院校、科研院所合作，推动各个碳相关行业加强碳核算、碳交易、碳数据管理等专业领域队伍建设和人才培训。张懿宸建议：一是加快碳市场相关立法工作，推动更高级别法律的立法工作，以明确碳中和相关工作在国家战略中的重要位置，并指导碳市场、碳交易等工作的开展。二是完善市场监管体制，提升监管的专业能力。三是逐步引入更多市场参与主体，将交易主体从电力行业拓展至各行各业，提升碳市场活跃度，同时完善碳市场的价格发现功能。四是推动服务机构专业化发展。五是加快培养专业化人才，加强与院校、科研机构的合作，推动各个碳相关行业加强碳核算、碳交易、碳数据管理等专业领域的队伍建设和人才培训工作。今年两会，致公党中央向全国政协十三届五次会议递交提案，就加强碳中和领域学科建设和人才培养提出建议。提案指出，当前我国高校和科研院所积极开展的碳中和学科建设与基础研究形成了技术研发、示范应用和产学研联动机制。但同时，我国碳中和领域学科建设和人才培养方面存在一些问题，包括：高校碳中和相关领域的学科结构单一，学科建设仍需建立完善的统筹体系；不同地区科教资源分布不均，科学研究投入力度仍需进一步加大；国内“双碳”达标人才供给不足，以问题和需求为导向的人才价值评估和利益分配体系不健全，科技创新型人才缺乏有效产学研引导等。为此，提案建议，建设完善的学科交叉统筹体系，建立新型学科管理体制机制，合理布局全国碳中和教育资源分布，加快培养低碳领域的紧缺人才；深层次推进碳中和先进理论知识、技术资源共享，培养符合碳中和目标的高层次复合创新型人才；加强低碳行业专业人才的培养与引进，巩固基础研究人才队伍建设；改进和完善“双碳”达标人才扶持制度，营造良好科研氛围。6.加快绿色低碳科技革命，推动更多行业主体纳入碳交易体系全国政协委员，红杉中国创始及执行合伙人沈南鹏在关于“双碳”的提案中建议要加快绿色低碳科技革命，强化应用基础研究和加快先进适用技术研发，进一步推进绿色能源、绿色工业、绿色消费等各个环节的重大战略技术研发储备。一是面向碳中和需求找准科学问题切入，增设专项加强基础前沿探索；二是完善碳中和技术投入各级保障，夯实低碳技术创新资金基础；三是畅通基础研究成果转化通道，以市场应用带动技术研发加速。目前，在国家层面尚未建立统一的碳排放标准计量、核算体系，各地无规范统一测算碳排放的标尺。罗育德认为建立全省统一的碳排放标准计量体系意义重大，这不仅有利于科学编制碳达峰实施方案，精准摸清区域碳排放底数，从而合理制定碳排放控制目标，同时也有利于探索碳市场国内外合作创新，积极融入国际碳交易市场。全国人大代表、TCL创始人李东生建议，建立统一的个人碳排放计量平台，提升全民减碳意识。李东生建议：建立统一的个人碳排放计量平台，由国家环保部门牵头，在低碳意识较强的国内一线城市试点，逐步建立统一的全国城乡居民碳排放计量账户，根据年度个人生活碳排放数据监测，确认个人碳配额范围，为居民个体设置整体碳排放量限制，引导民众主动选择低碳生活消费方式。全国人大代表、小米科技创始人雷军建议建立系统的碳足迹管理体系，全局指导新能源汽车产业低碳发展。建议有关部门从顶层设计出发，制定新能源汽车产业链碳减排中长期发展规划，明确各阶段减排路径和目标；制定从原材料到报废回收全产业链碳足迹管理办法，明确企业主体责任，指导产业链实施碳减排。10.推动新能源汽车替代燃油车将有效改善汽车使用环节碳排放全国人大代表，奇瑞控股集团党委书记、董事长尹同跃建议工信部等部委重点研究新能源汽车在使用阶段减少碳排放的效果，将其作为鼓励传统车厂转型新能源汽车生产的抓手，从而进一步扩大新能源汽车市场规模。同时，扩大碳交易行业范围，将汽车行业包括在内，让汽车企业参与CCER（中国核证自愿减排量）进入碳市场进行交易。尹同跃还建议，鼓励跨行业企业通过碳市场交易推进国家“双碳”目标的实现。11.建设国家草原碳汇标准体系，核算草原碳汇价值、支撑草原碳汇的开发和利用全国政协委员、蒙草生态董事长王召明建议，政府、研究机构、企业应该联合起来，建设国家草原碳汇标准体系，核算草原碳汇价值、支撑草原碳汇的开发和利用。就草原碳汇补偿机制，王召明认为，对于未来需要碳抵消和碳中和的企业，可以和牧场合作，通过参与草原生态修复项目来抵消自己企业的碳排放，使草原利益相关方都得到收益，让草原生态保护实现可持续发展。12.建议以“碳”要素为抓手打造广州国际化碳金融中心全国人大代表、广州大学环境科学与工程学院副教授王筱虹在《关于以“碳”要素为抓手打造广州国际化碳金融中心的建议》中表示，广州市需紧抓国家双碳战略布局窗口期，深化绿色金融改革创新试验区建设，以“碳”要素为抓手建设广州国际化碳金融中心，在积极服务国家双碳战略中谋求更高定位。13.加快构建碳排放权期货交易市场，完善我国碳市场交易制度，进一步拓宽市场参与主体范围全国人大代表、迈科集团董事局主席何金碧建议，完善碳市场交易制度，为期货交易奠定良好的现货基础。碳市场交易制度的构成因素从各方面影响着期货交易，要完善包括配额总量控制、配额分配、碳排放监测及核查、履约、信息披露等机制的设定。另外，还需扩大碳市场需求，拓宽市场参与主体范围，丰富碳市场期现货交易品种，并设计兼顾国际惯例与国内实际情况的合理的期货交易制度，更好发挥期货市场功能。全国政协委员、德勤中国副首席执行官蒋颖，全国政协委员、清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵认为应当加快建立全国碳排放统一大市场，尽快推出从碳排放的源头征收的碳排放税，完善双碳政策法规体系。蒋颖认为：全球已有超过30个国家和地区实施碳税，主要集中在欧洲和一些发达国家，我国应顺应世界碳税政策潮流，加快碳税立法，积累实践经验，推动碳税政策的国际谈判，争取碳税国际规则制定的话语权。结合我国目前的税制情况来看，可将碳税作为环境保护税税目之一，具体可区别不同情况确定碳税纳税主体，简称谁排放、谁使用、谁缴税的原则；从时间安排上可先启动对企业征税，再逐渐将征收对象扩展至个人层面。李稻葵认为建立全国碳排放统一大市场至关重要。他认为从结果上看，各地区/部门碳排放活动对双碳目标的影响都是一样的，但减排的成本却大相径庭，因此推动全国的减排，必须在减碳成本最低的地区和部门进行减碳，而不是全国一刀切给各个部门下达同样的指令。全国政协委员、南开大学经济研究所教授钟茂初今年的提案中有一项为建议将碳排放额度作为“房住不炒”政策工具。钟茂初认为应从最终消费需求的角度，确立住房领域整体的碳排放总量额度。即将住房领域的碳排放额度，均摊到各个城市的所有居民，得出各城市每一居民的住房碳排放配额（简称 住房碳票），由此拓展“房住不炒”的政策思路，将行政性的限购手段，转化为更为公平合理的“住房碳票”配额来达成相应的限购目标。居民之间，在均等获得“住房碳票”的情形下，可对“住房碳票”进行借贷、交易、转让。由此也体现了购房者与不购房者之间、不同住房需求偏好者之间的公平性，将各种规避限购手段转化为正式途径的市场交易方式。此举既限定了住房领域的碳排放目标，又限定了住房供需总量，可起到“双碳”政策与“房住不炒”政策的联动作用。钟茂初还建议，有关部门在推进全国碳排放权交易市场建设时，可同步探索“住房碳票”交易市场的建设，进行市场交易试点。在试点取得成效后，可以进一步推广到其他大宗消费品领域，进而推广到多数消费品领域，为全面“形成绿色生活方式”探索有效路径。16.改革排放配额的初始发放方式，从将配额免费发放给电力企业，改为免费发放给终端用户全国政协委员白重恩认为对于电力企业而言，改革碳排放配额初始发放方式之后，电力企业仍然有激励减排，因为减排可以减少购买配额的支出；同时，电力企业会更加全面地承担排放成本，如果我们允许电价进行相应调整，电力企业可以不增加多少负担，电力价格可以更好地反映排放成本，从而在使用端形成节能减排的动力。而对于电力消费者而言，终端用户为电力付出的更高成本可以通过出售排放权的收益来对冲，降低对电价调整的抵触；此外，如果所有居民分配到同样的排放配额，低收入者通常用电较少，其出售配额的收益应该大于电价调整给他们带来的负担，从而获得净收益，有利于收入分配的改善。结合前文所列16项提案，我们可以看出当前对于双碳目标的实现，亟需解决的是法律法规体系构建、核查体系及标准制定、人才培养、碳普惠框架构建等方面。笔者将简要从法律法规体系构建、人才培养、碳普惠框架构建三方面进行分析。当前我国法律法规体系共分五级，分别是根本法宪法、基本法、法律（法律解释）、行政法规和地方性法规、行政规章。而碳配额作为一种政策性商品，其商品稀缺属性的保证、产权的确定以及交易规则、相关政策的制定与实施等均需法律法规的保障，而作为全国统一配额的法律法规基础，则需要较高阶位法支撑，以保证在配额的分配和交易过程中政府法令具有较强的约束力。但当前碳交易的相关法规均属于行政规章，并未在法律或行政法规层面进行相关立法，因此才有各界代表、委员、学者等呼吁加快碳交易立法程序，从修改《环保法》等角度对碳排放进行规制，使其从法律层面上获得较为完备的支持体系，有法可依。另，对于代表多次强调的《碳排放权交易管理条例》，早在2016年，条例就已被正式列入国务院立法计划预备项目并明确其立法起草工作由生态环境部负责，对此生态环境部法规与标准司在2019年4月3日对外发布了《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，经过修订后于2021年3月30日发布了《关于公开征求<碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）>意见的通知》，经外部意见反馈修改后，目前条例已提请人大常委会审议。该条例的出台将与此前发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》等法规构成相对完善的体系，使碳排放权交易和全国碳排放权交易市场的有序运行有法可依，这将有助于明确碳排放权交易参与主体的权利义务，对碳排放权交易市场的运行、碳排放权的界定与产权归属、与碳排放权交易相关的激励机制提供有效的法律保障，促进碳排放权交易市场良性、有效运行。因我国碳排放体系建设起步较晚，因此对于在碳中和领域的学科建设和人才培养相对欠缺，为推动全国碳交易市场发展，我国人力资源和社会保障部曾在2021年1月15日发布了《关于对拟发布集成电路工程技术人员等职业信息进行公示的公告》，新增了碳交易员、碳资产管理、碳金融三个高新职业。目前，我国双碳专业人才主要分布于试点的履约企业、第三方机构、碳排放交易所、部分金融机构和高校等，未来，随着双碳目标对各行业影响的深入，人才缺口将会在碳市场、碳金融，由碳交易衍生的碳核查、碳会计、碳审计、碳资产管理，由碳金融衍生的碳信贷、碳保险、碳债券等方面涌现。当前我国的碳排放交易主要是以强制履约的行政属性来实现生产端的宏观减碳，而碳普惠作为针对微观消费端的自愿激励、因缺少了制约机制，因此想要实现“自愿”目标则相对困难。碳普惠机制架构下，消费端链接的参与者主要是企业和个人，应用端则链接了减排市场里的各式减排项目，链接消费与应用两端的是由无数衣食住行应用场景产生的具体减排量。如何将这些减排量通过商业场景设计，传导到消费者行为上，是碳普惠的重点。当前碳普惠相对成熟的例子有支付宝平台上的蚂蚁森林，该应用场景下，用户可通过步行、线上缴费等低碳行为获得蚂蚁森林能量并领取虚拟树苗，积累达到一定值后还可以由蚂蚁森林捐赠给荒漠地区种下真树，从而传递给消费者强烈的参与感，使他们参与减排的“自愿度”得以提升。但是从目前的碳普惠案例中来看，“可量化”作为其场景设计中的重要指标，需“可控管”才能确保项目具有实操性和落地性，这就引发出我国双碳目标下亟需解决碳核算及计量标准不完善的问题；只有从基础数据核算上解决了个人碳足迹核算问题，才能更好建立健全碳普惠制度，引导公众积极参与诸如居民乘坐公共交通、节电节水、旧物回收、生活垃圾分类与回收等活动换取商业优惠、信用评价，兑换公共服务、融资授信或进入碳交易市场，从个人端减少碳排放，从而实现全面可持续的节能减排。
在“双碳”目标的引领下，全国碳交易市场启航之际，贵州惟胜道律师事务所成立了碳排放研究小组，以碳排放为视角、研究碳排放的由来、走向，碳排放衍生品及其交易模式等，致力于打通碳排放相关行业与法律服务之间的桥梁，共同“碳”索未来。
