石文静
惟胜道碳排放研究小组 成员
当前应对气候变化已经成为全球共识，但国际气候治理规则尚未正式确立。截至目前，有超过70个国家承诺，到2050年实现碳中和，碳定价机制是各国和地区应对气候问题所采用的重要政策选项。碳定价机制是指用市场化的环境机制来为温室气体的排放定价，从而达到节能减排、控制温室气体排放目的，主要有两种方式，一是征收碳税，二是限额与交易制度，我国目前已按照第二种制度正式启动了全国碳交易市场。本文主要就第一种“征收碳税”阐述笔者个人见解。
一、背景
虽然在2021年6月底我国碳排放权交易市场正式运行，但也只有规定部分的行业才能加入碳排放权交易市场，即使我国碳排放交易体系完全建成后也难以承担起我国按时实现碳达峰与碳中和的目标，碳排放量的减排任务还需要再采取另一种手段——开征碳税，碳税这一价格控制机制与碳排放权交易数量控制机制相结合，实现碳减排的目标，笔者认为这也是中国未来应对气候变化的有效机制。这一点，在目前的我国政府的相关文件中已经可以初见端倪。
2021年06月30日，财政部对十三届全国人大四次会议第2284号建议的答复中提到“为进一步发挥财政职能作用，支持做好碳达峰、碳中和工作，按照碳达峰碳中和领导小组会议精神，正牵头起草《关于财政支持做好碳达峰碳中和工作的指导意见》，拟充实完善一系列财税支持政策，积极构建有力促进绿色低碳发展的财税政策体系，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，引导和带动更多政策和社会资金支持绿色低碳发展。”2021年09月22日，中共中央、国务院在关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见中再次指出要落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船税收优惠，研究碳减排相关税收政策，建立健全促进可再生能源规模化发展的价格机制。除此之外，在各地政府发布的工作规划和部署中，都提到了碳排放的税收政策。不难看出，中国政府对碳排放的税收政策的重视程度正日益加深。
征收碳税是根据企业生产和家庭生活中二氧化碳排放量征环境税。目前，学界对开征碳税的理论依据主要有：
学术界一般认为，碳排放权交易起源于“科斯定理”，而碳税起源于“庇古税”。企业生产和家庭生活排放二氧化碳等温室气体对他人造成了负的外部影响即负外部性，而单纯依靠市场机制，受到负面影响的人难以得到补偿，排放二氧化碳的企业和个人未负担其生产和消费的全部成本，造成生产和消费过多。庇古税思想是对产生负外部性的企业或个人征税，以征税的方式增加企业和个人负外部性活动的成本，使负外部性的成本内部化。
（二）“双重红利”理论
理论上，碳税的征收可以提高二氧化碳等温室气体排放的成本，减少碳排放，从而产生绿色红利；在政府税收需要既定情况下，碳税征收带来的财政收入，还为有利于经济增长的减税降费提供空间，产生碳税征收的蓝色红利。
（三）全球公共品理论
全球公共品是指受益范围遍及全球的公共产品，全球变暖是对人类潜在危害最大的环境外部性问题，而为治理全球变暖的物品或服务供给都是全球公共品。全球变暖是全世界共同面临的问题，无论碳排放来自哪里，其对全球环境的影响都是相同的。相应的，不论哪国征收碳税以减少碳排放，缓解全球气候变暖，这一制度供给或服务提供带来的收益都为全世界的人所共享，因而属于全球公共品。
1.政府管理成本、实施成本低，见效快。碳税可以借鉴我国和世界其他国家现有的规范的税收体制和完善的法律规定，因而政府的管理成本更低，在进出口的国际税收协调方面难度也更低，一旦开始实施，关乎每个人的切身利益，见效快。
2.具有强制性。国家以社会管理者的身份，凭借政权力量，依据政治权力，通过颁布碳税的相关法律来进行强制征收。负有纳税义务的社会集团和社会成员，都必须遵守国家强制性的税收法令，在国家税法规定的限度内，纳税人必须依法纳税，否则就要受到法律的制裁，这就使得碳税具有一定的强制性。
3.更公开透明。在法律保障体系的支撑下，权力寻租和腐败的自由空间较小。
4.碳税的覆盖范围广。大中小型在内的所有碳排放主体都被纳入碳税的覆盖范围，因此，碳税的节能减排引导效应覆盖面更广。
（二）碳税的劣势
1.作为一套全新的税收制度，碳税的开征需要经过一套标准化的法律程序，甚至可能遇到较大的阻力。
2.碳税的累退性可能增加低收入群体的税负，拉大不同地区、不同群体之间的收入差距。
3.开征碳税在短期内会造成企业生产成本上涨，税负转嫁到需求端后，可能使得居民生活受到一定程度上的影响。
4.需要对减排效果进行精确地预期和规划，否则可能造成减排总量具有不确定性，从而影响到实现碳达峰与碳中和的目标。
（三）碳排放权交易体系的优势
1.在市场方面，市场定价方式更加灵活，有助于提高资源配置效率，激发市场活力。
2.在社会公平方面，具有较弱的累退性，对低收入群体的负面影响较小。
3.在发展方面，具有明确清晰的减排总量目标，并细化分解微观的数量化指标，促使各主体落实责任，有助于加大对高排放、高污染、高耗能大型企业的集中统一管控力度，促进新兴绿色产业发展。
（四）碳排放权交易体系的劣势
一方面，在变化的市场环境中，经济发展不确定性对碳排放权交易体系的影响较大，信息不对称也影响着企业减排预期和动力；
另一方面，作为碳排放权交易体系的核心要素之一，配额分配不得当容易导致权力寻租、利益输送等不良现象，破坏规范体系，降低运行效率。
综上，无论是碳税还是碳排放权交易体系，都有其各自的优点和缺点，许多学者都认为碳税与碳排放权交易两种机制混合的效果好于任何单一的机制，笔者也认同该观点。
四、我国碳税的制度设计
碳税的主要实现目标的手段有提高税率、拓展碳税覆盖范围、废除碳税豁免和征收碳关税等。结合国际经验与我国的实际情况，不少学者都提到，目前碳税的设立可能面临较多挑战，比如是单独设立一个新的税种，还是通过调整资源税或者环保税的方式征收；如何进行征管；如何较好地测量和盘查纳税人的碳排放；如何平衡地区间的差异等等，都会给碳税的实施带来不小的挑战。
在目前世界各国的碳税征收中，主要有设置独立的碳税税种和将碳税征收融入其他税种两种模式。独立设税模式的二氧化碳减排导向更为突出，可以向纳税人和外界传递更直接的减碳信号，但在已经开征资源环境税种的情况下，会出现税种设立重复、增加税制复杂性问题，同时受制于税收立法过程，独立设税模式所要花费的时间更久。基于实现“双碳目标”的重大紧迫性，碳税征收对目标达成的重要性，个人认为独立设税模式难度比较大，我国碳税采取融入式设税模式可能性、可行性更大，但具体是采取哪种模式还需要结合我国的经济情况、减排效果、碳交易市场的运行情况等多重因素综合研判。
个人认为，在具体设税中，可采取在环境保护税下增设二氧化碳税目的方式。我国环境保护税本质上是为了保护和改善环境,而控制温室气体二氧化碳的排放，本质也是为了保护和改善环境，因此将碳税置于环境保护税种的大气污染物税目具有合理性和可行性。
理论上，企业或单位生产经营、个人或家庭生活的碳排放都属于碳税的征收范围。实践中，考虑到碳税的累退性，对个人或家庭直接征税的征纳成本及可操作性，碳税征收可主要以直接向环境排放二氧化碳的企业事业单位和其他生产经营者为纳税人。如车辆使用是碳排放的重要来源，在具体征收中，可以在汽油柴油销售环节由油料销售商代收代缴。这样做在实现对道路运输这一重要碳排放源征税的同时，使碳税扩展至家庭部门，以引导个人低碳出行、低碳生活。
（1）获得碳配额
目前，所有碳交易市场参与企业均免费获得碳配额，对于企业获得碳配额，所得税和增值税如何考虑？需不需要缴纳？请见以下分析：
所得税：企业获得免费的碳配额时,并无直接所得,有争议的该配额具有经济价值,是否视为有所得?碳配额将排碳量货币化，因此,企业获得的免费配额可考虑以配额在获得当日碳市场交易价为基础,计算所得税。同时,为鼓励碳交易,可以考虑给予税收优惠,如免征所得税。
增值税：碳配额非货物亦不是劳务,即使视为有价证券,目前税法对于免费获得有价证券,如股票或债券,并未规定是增值税的征税范围，排碳企业免费获得碳配额也不是视同销售的范围。因此,企业获得碳配额不是增值税的征税范围。
（2）碳配额交易
企业在碳市场以碳配额进行交易，该交易在所得税和增值税对企业有何影响？请见以下分析：
所得税：企业在碳交易市场出售碳配额的所得,应缴所得税，对于企业未使用的碳配额,该部分企业未排碳,未缴环保税,企业出售碳配额所得缴所得税,并未重复征税。从鼓励企业节能减排角度,可考虑出售碳配额所得,给予税收优惠。
增值税：增值税应税的金融商品包括外汇、有价证券、非货物期货、基金、信 托、理财产品等各类资产管理产品和各种金融衍生品。若将碳配额视 为有价证券,且是金融商品的一类,转让碳配额将是增值税的应税行为。在培养碳交易市场阶段,可考虑优惠税收政策。
（3）环保税
我国排放应税污染物应缴环境保护税。根据《环境保护税法》，在中国领域和中国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，应当按规定缴纳环境保护税。应税污染物包括列入税目税额表中的大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。对于碳排放，如是应税大气污染物，应按《环境保护税法》及其实施条例征收环境保护税。另一方面，排碳企业已就排碳缴环境保护税，如再就分配的可排碳的配额再缴所得税，为重复征税。考虑排碳企业的税负，可考虑给予税收优惠。
（4）碳关税
目前我国未规定对进口货物征收碳关税，海关进口货物完税价格调整项中不包括碳费用。但在2021年7月14日欧盟委员会通过Fit-for-55一揽子立法建议，其中欧盟提出碳跨境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism (“CBAM”)），CBAM以欧盟生产商支付的碳成本为依据，对进口含碳货物征税。关税与贸易总协定规定的作为各国进出口规则，在国际环境协定尚在实施的情形下，欧盟率先提出对进口货物加征碳关税，以增加其他国家税负作为欧盟实现碳达峰、碳中和目标的方式之一，该行为是否违背已签订的国际协定还有待商榷。根据对等原则，不排除我国未来会对进口货物征碳关税。
成功的税制改革应该是循序渐进的过程，在实践中，碳税的税率或单位税额不可能一步到位按照外部社会成本进行征收。在碳税征收初期可以设置相对较低的税率，以增强税收的社会可接受度，同时降低对经济社会的非预期影响；其后，根据碳减排目标和碳税减碳效应，再进行逐步优化调整，最终形成一个科学、合理的碳税税率。
碳税收入的使用主要有两种方案：
一是定向使用，用于支持减碳减排、环境保护，或对特定碳税纳税人的税收返还或支持。但定向使用可能导致财政资源配置低效，增加寻租风险，长期会造成财政资金被部门锁定，使财政资金优化配置面临障碍，同时还会使预算资金碎片化，损害预算的完整性和权威性。
二是纳入一般公共预算，统筹安排。应将碳税收入纳入一般公共预算，具体使用由政府预算统一安排，这更符合现代税收制度建设的内在要求。
环保税的征收、碳排放交易的开展是基于准确、及时、完整披露的碳排放信息。2021年5月24日，生态环境部颁布了《环境信息依法披露制度改革方案》，主要规定了强制信息披露的主体环境信息披露事宜，如重点排污单位、实施强制清洁生产审核的企业、因生态环境违法行为被追究刑事责任或者受到重大行政处罚的上市公司、发债企业等。强制信息披露协同管理、监督等内容，细则尚在制定中。
信息处理一般包括收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等。根据我国《网络安全法》等相关法律规定，能源信息是关键信息基础设施，关键信息基础设施的运营者在中国境内运营中收集和产生的重要数据应当在境内存储。因业务需要，确需向境外提供的，应当按照国家网信部门会同国务院有关部门制定的办法进行安全评估。
减排目标时间紧、任务重，我国政府对碳税越来越重视，对高耗能、高排放、资源型行业的管控将更为严格，对未完成目标任务的地区、部门，将依规依法实行通报批评和约谈问责，企业应当对该问题保持足够的重视，以减少不必要的责任。
中共中央、国务院在关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见中指出，各级财政要加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度；完善政府绿色采购标准，加大绿色低碳产品采购力度。企业可结合自身情况，发展绿色产业，享受政策福利。
欧盟的碳边境调节机制将从2023年1月1日起开始实施，于2026年1月1日起正式开始征收碳关税。虽然碳关税虽然设置了三年过渡期，但我国作为欧盟最大贸易伙伴国，该“碳边境调节机制”实施之后，必将对我国的企业产生重大影响，据高盛集团分析，若对整个碳足迹征收每吨二氧化碳100美元的碳税，中国对欧盟总出口将被征收每年350亿美元的碳边境调节税。我国的企业应提高警惕，充分利用好这三年过渡期的黄金时间，准确评估CBAM的影响，提早布局，加强碳关税能力建设，并关注CBAM趋势变化，做好合规管控。
碳税制度在我国还正处于研究阶段，目前尚未出台正式法律规定，建议企业关注我国碳税制度的发展，若符合税收优惠规定的，及时申报税收优惠，减少企业负担，助力企业更好更快发展。
保护大自然是人类共同的目标，需要各方为之努力，亦对之存有敬畏之心。但在西方主导的全球气候治理体系中，对发展中国家的发展存在一定的压力，我国亦有陷入被动局面的风险。因此，我国应主动作为，倡导建立公平合理、合作共赢的国际气候治理体系及碳管理规则，为保护地球环境贡献中国力量。
