一、民办非企业单位的起源及发展
1998年，国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称 民非条例），其中第二条对民办非企业单位予以了定义，即“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。
2016年，民政部发布关于《民办非企业单位登记管理暂行条例（修订草案征求意见稿）》公开征求意见的通知表明为了更准确的反映社会服务机构的定位和属性，此次修订将“民办非企业单位”名称改为“社会服务机构”，将现行《民非条例》名称改为《社会服务机构登记管理条例》。同时该意见稿第二条规定：社会服务机构，是指自然人、法人或者其他组织为了提供社会服务，主要利用非国有资产设立的非营利性法人。但《社会服务机构登记管理条例》并未正式施行。
2018年8月3日，民政部公布了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》全文。该意见稿进一步定义了社会服务机构，是指自然人、法人或者其他组织为了公益目的，利用非国有资产捐助举办，按照其章程提供社会服务的非营利法人。该条例正式施行后，《民非条例》将同时废止。另，《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》于2018年9月1日征求意见结束，截止目前新规还未正式试行。
虽《社会组织登记管理条例》并未正式施行，但《民法典》在非营利法人的定义和范围中明确了非营利性法人是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。
由以上可知，民办非企业单位是从事非营利性社会服务活动的社会团体，属于《民法典》中非营利法人中的社会服务机构类型，应遵循《民法典》中非营利性法人的有关规定。
二、民办非企业单位的设立依据及其基础条件
根据《民非条例》的有关规定，设立民办非企业单位需具备以下条件：
1.经其业务主管单位审查同意，并依照相关规定登记。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。
2.申请登记民办非企业单位，应当具备下列条件：
（一）经业务主管单位审查同意；
（二）有规范的名称、必要的组织机构；
（三）有与其业务活动相适应的从业人员；
（四）有与其业务活动相适应的合法财产；
（五）有必要的场所。
3.名称要求：民办非企业单位的名称应当符合国务院民政部门的规定，不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。
4.申请民办非企业单位登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件：
（一）登记申请书；
（二）业务主管单位的批准文件；
（三）场所使用权证明；
（四）验资报告；
（五）拟任负责人的基本情况、身份证明；
（六）章程草案。
5.登记管辖，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关。登记管理机关负责同级业务主管单位审查同意的民办非企业单位的登记管理。
三、民办非企业单位的类型
民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位(个体)、民办非企业单位(合伙)和民办非企业单位(法人)三种。
个人出资且担任民办非企业单位负责人的，可申请办理民办非企业单位(个体)登记，证件为《民办非企业单位（个体）登记证书》；举办者以其个人财产对民办非企业单位的债务承担无限责任。
两人或两人以上合伙举办的，可申请办理民办非企业单位(合伙)登记，证件为《民办非企业单位（合伙）登记证书》；举办者以其个人财产对民办非企业单位的债务承担无限责任、合伙制的举办者之间承担无限连带责任。
两人或两人以上举办且具备法人条件的，可申请办理民办非企业单位(法人)登记，证件为《民办非企业单位（法人）登记证书》。由企业事业单位、社会团体和其他社会力量举办的或由上述组织与个人共同举办的，应当申请民办非企业单位(法人)登记，民办非企业单位以其全部资产对民办非企业单位的债务承担责任。
前述三种民办非企业单位中，非法人型民办非企业单位因其财产的不完全独立性,决定了其民事责任能力的不完整性,在其本身的财产不能清偿到期债务时，其举办人要用其个人财产予以清偿。因此,非法人型民办非单位是一种对外承担无限连带责任的民事主体，对此可参照个人独资企业与一般合伙的责任承担。
四、不同类型的民办非企业单位的受益所有人判定
1.个体制的民办非企业单位：可以参照个人独资企业的受益所有人判定标准，将举办者（民办非企业单位的负责人同时也是举办者）作为受益所有人。
2.合伙制的民办非企业单位：可以参照合伙企业的受益所有人判定标准：
（1）直接或者间接持有25%以上表决权的合伙人是受益所有人；
（2）合伙人无表决权比例约定的，或者不存在直接或者间接持有表决权比例为25%以上的合伙人，可以依次按照“财务、人事控制标准”和“管理控制标准”判定受益所有人；
（3）按“财务、人事控制标准”的受益所有人是指对民办非企业单位的财务、人事实际行使控制权的自然人。按“管理控制标准”的受益所有人是指民办非企业单位的高级管理人员。民办非企业单位的高级管理人员通常是指董事长（理事长）、副董事长（副理事长）、常务董事（常务理事）、院长（副院长、副校长、副主任）等担任高级管理职务的人员。（合伙制的民办非企业单位无普通合伙和有限合伙之分，因此无法参照合伙企业将普通合伙人作为受益所有人。）
（4）按“财务、人事控制标准”和“管理控制标准”均无法判定受益所有人的，可以将民办非企业单位的负责人列为受益所有人。按《民办非企业单位登记暂行办法》第六条，对合伙制的民办非企业单位，拟任单位负责人指所有合伙人，但没必要将所有合伙人都认定为受益所有人，可以将主要的负责人认定为受益所有人。
3.法人制民办非企业单位受益所有人：
（1）如果存在直接或者间接持有25%以上表决权的自然人举办者，应将该自然人作为受益所有人。
（2）如果存在直接或者间接持有25%以上表决权的企业、事业单位、社团法人举办者，应继续“穿透”。对企业，寻找企业背后持有25%以上权益的自然人；对事业单位举办者，可以将民办非企业单位的法定代表人视为代表事业单位的受益所有人；对社团法人，应寻找直接或者间接持有25%以上表决权的自然人会员，如无此等会员，应将社团法人的业务主管单位作为社团法人的实际控制人，可以将民办非企业单位的法定代表人视为代表社团法人的业务主管单位的受益所有人。
（3）同时存在上述自然人的，应当将上述自然人都认定为受益所有人。
（4）无法按照上述标准认定受益所有人的，应依次寻求按“财务、人事控制标准”和“管理控制标准”的受益所有人，方法同上。
4.其他实际控制的自然人：民办非企业单位有被上述之外的人员（简称其他人员）实际控制的可能。
第一，直接或者间接持有表决权低于25%的自然人权益人，可以通过协议等方式形成“一致行动人”。
第二，权益人之外的自然人，可以通过签订捐赠协议等形式，形成实际控制。对这两种形式的实际控制人，应作为受益所有人。
五、民办非企业单位的特点
1.独立性、自主性，但不是企业、公司：民办非企业的资产并不归属于社会而是归属于法人所有，其登记部门为民政部门而非工商部门，在实践中民办非企业单位运营模式大多与微小企业类似，但其不具有“股权”、“股份”等概念。
2.设立目的非营利性、公益性：非营利性并非表现为不能赚钱，而是体现在盈利不分红、解体不分产，通俗来讲即为可以赚钱但是不能进行利润分配。具体而言指：
（1）民非单位系为社会公益设立，不得图求经济回报，
（2）民非单位的举办者、捐赠者、资源提供者不享有民非单位的财产所有权与对应财产权益，
（3）民非单位的全部收入、收支结余应用于弥补成本、自身发展，严禁向举办者、投资者分配。
3.享受税收优惠且可申请免税：依据教育促进、医疗促进等法规，其可享受税收补贴、优惠的政策；且《企业所得税法》第二十六条、《企业所得税法实施条例》等法律、法规与国家税务总局的有关发文（财税〔2018〕13号）也明确，民非单位符合特定条件的可申请免税。
六、民办非企业单位相关法律问题研究
1.民办非企业单位是否可以从事经营活动
根据《民非条例》的规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，而根据《民法典》，非营利性的核心是不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润。即民办非企业单位可以获得利润，但该等利润不能向举办者分配，只能按照章程继续用于目的事业。非营利法人不得分配利润，这是由其设立目的决定的。非营利法人如果在其存续期间分配利润，则与营利法人难以区分，背离非营利法人的设立目的。即“民非”可以从事有益于其性质、宗旨实现的经营活动并取得利润，但不应当以追求利润为目标，也不应当在存续期间将利润分配给其工作人员。
司法实践中，非营利性经营活动主要有以下几种类型：
（1）商业合作型：“民非”与投资方进行商业合作，后者以捐赠或资助形式提供资金，双方共同从事经营，并约定收益分成比例。
云南省邦尼能源科学研究院与陈波合同纠纷：科研类“民非”以自主知识产权的教材出资，合作方自然人以现金出资，共同举办培训并约定培训收入分成，法院认定系超越章程的营利性活动，并认定合同无效。（一审：云南昆明官渡区法院（2014）官民一初字第1963号民事判决；二审：云南昆明中院（2015）昆民四终字第136号民事判决。）
厦门鸿仁泰商贸有限公司与厦门两岸区域合作交流中心合同纠纷：《暂行条例》中关于“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”的规定属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，违反该规定并不必然导致合同无效。（一审：福建厦门思明区法院（2014）思民初字第187号民事判决；二审：福建厦门中院（2014）厦民终字第1001号民事判决）
（2）技术合作型：科研类“民非”接受投资单独或者与其他企事业单位分工合作，完成一定的科研任务，双方分享技术成果，兼具投资合同、承揽合同的特点。在不触碰资质管理原则的前提下，“民非”与企业约定技术合作、利润分成，并非一概无效。一般倾向于认可将“利润不分配给个人”作为认为“非营利性”标准。
宁德市本标现代中医药研究所诉泉州鲤城温陵医院合同纠纷案：“民非”即使经民政部门批准以“验证处方效果”为业务范围，其在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下，与医院合作从事医疗活动，也属非法行医，与医院签订的合作合同无效。（一审：泉州市鲤城区人民法院（2005）鲤民初字第873号民事判决；二审：泉州市中级人民法院（2006）泉民终字第406号民事判决）
宁德市本标现代中医药研究所诉福建省泉州海峡制药有限公司技术合作开发合同（指令再审）：《暂行条例》第四条规定之民办非企业单位不得从事营利性经营活动，并非规定“民非”不得有收入和盈利，而是指“民非”存续期间不得分配其利润，“民非”终止时禁止私分其资产。（一审：福建泉州中院（2007）泉民初字第60号民事判决；二审：福建高院（2007）闽民终字第395号民事判决；再审：最高院（2008）民申字第482号民事裁定）
（3）承包经营型：湖州南太湖农业生物工程技术研究所与常山县中型水库管理局渔业承包合同纠纷（二审发回）：由用益物权人或对特定自然资源具有行政管理职能的一方作为发包方，由“民非”作为承包方，“民非”进行与自身业务范围有关的经营活动，该承包合同并不因为存在经营性的因素而无效。（一审：浙江衢州常山法院（2015）衢常民初字第52号民事判决；二审：浙江衢州中院（2016）浙08行终5号民事裁定）
长沙市雨花区国梅培训学校与雷歆合同纠纷：个人承包民办学校进行经营，只要作为发包方的民办学校仍具有控制、协调和监督的权利和职责，且并无发生《民办教育促进法》及其《实施细则》等法律和行政法规禁止的情形，则该学校承包经营合同系有效。（一审：湖南长沙岳麓区法院（2015）岳民初字第05924号民事判决；二审：湖南长沙中院（2016）湘01民终6111号民事判决（局部改判））
可以看出，前述案例中人民法院判断“民非”从事经营活动是否构成“营利性”的裁判尺度均坚持的是“经营所得利润不分配给工作人员”之标准，除此以外，对于“民非”经营活动的“营利性”判断还需考虑以下几点：
（1）是否滥用“民非”的公益属性和公信力作为商业合作的有利条件；
（2）是否违背了特定行业的准入资质；
（3）经营活动与自身业务范围的关联性，即是否超越章程规定的业务范围、是否违背了宗旨；
（4）公共利益、公共秩序等公法性因素。
2.民办非企业法人单位的举办者变更转让/股权转让
民办非企业单位没有股权、股份等概念，但司法实践中出资人、举办人往往以股权转让的形式对其出资份额的进行转让，对于转让行为目前司法裁判中存在两种认定。
观点1：转让行为无效说。在（2020）鲁03民终3122号案例中，法院认为：首先，学校是从事非营利性社会服务活动的社会组织，出资人对学校出资属于社会捐助资金，不能进行出资转让。本案当事人通过签订股权转让协议方式转让出资者对学校的出资份额，明显违反学校章程规定，与学校设立的公益性社会目的相违背。被上诉人提出转让出资份额不违反学校章程规定，于法无据。其次：《中华人民共和国民办教育促进法》第三十六条规定：民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。第五十四条规定：民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。根据学校章程的约定和上述法律规定，应当认定李明慧对学校出资属于社会捐助资金，学校对接受资金依法享有法人财产权，其投入的财产终极归属属于社会而非属于任一举办者和支持者。李明慧作为学校的校长和举办者，即使欲变更学校举办者身份，其亦应当按照上述法定程序办理变更手续，其与上诉人私下签订协议转让出资份额，侵害了社会公共利益，明显属于违反法律强制性规定导致合同无效的法定情形。
观点2：转让行为有效说。在（2020）湘0626民初3828号判决中，法院认为：民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。《中华人民共和国民法总则》第八十七条规定,为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。本案中平江县爱康康复医院系在平江县民政局登记的民办非企业单位，属于非盈利性法人。本案所涉及的《股权转让协议》虽名为股权转让协议，其实质为民办非企业单位的出资人转让出资人身份资格，受让人有偿接受出资人资格成为非营利法人新的出资人的合同。该合同系各方当事人意思表示一致形成的，并未损害该非营利法人的利益，不违反法律法规的禁止性规定，合同合法有效。
笔者认为，虽然民办非企业单位不同于公司法人，不存在股权/股份之说，举办人不因捐赠行为对民非单位享有权益，但举办人的相应捐赠出资体现在对民办非企业单位的决策管理上，依据条例和行政法规规定民办非企业单位可依申请变更举办人，因此，如举办人想要实现类似于股权转让效果的，可通过变更民办非企业单位的举办人进而实现转让民办非企业单位之目的，但相应转让手续需严格执行法律法规的规定，做到合法依规转让。
3.民办非企业单位能否对外担保
观点1：非营利性民办学校不得作为保证人。裁判要旨：判断非营利性民办学校是否具备保证人的主体资格，应以其是否以公益为目的为要件，对此应综合审查其登记情况和实际运行情况。民办非企业单位与事业单位的举办资金来源不同，但均有可能是以公益为目的的，不能以民办非企业单位并非事业单位、社会团体而当然排除《民法典》的法律适用。
相关案例：马鞍山中加双语学校、新时代信托股份有限公司金融借款合同纠纷[(2017)最高法民终297号]、张勤建与南京金陵科学技术专修学院、史才玉民间借贷纠纷[(2018)苏01民初373号]、刘恒国与赵晶、沈阳市和平区启睿幼儿园借款合同纠纷[(2020)辽0102民初1895号]
观点2：非营利性民办学校可以作为保证人。裁判要旨：非营利性民办学校作为民办非企业单位，是有别于事业单位和社会团体的一类法律主体，其办学经费并非出自国家财政，其经营目的是营利性的，而非公益的，其具有代偿能力，可以担任保证人并承担保证责任。
相关案例：刘新明与武江、长春信息技术职业学院民间借贷纠纷[(2016)吉0104民初1886号]、厦门东海职业技术学院、林志专民间借贷纠纷[(2017)闽05民终1822号]、湖北文理学院理工学院、刘平民间借贷纠纷[(2017)鄂民申1620号]
直接影响前述观点分歧的根源在于对“民事主体具备代为清偿能力是否具备保证人资格”的不同认定，出现该分歧的法律根源在于《中华人民共和国担保法》（已失效）第七条 “具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民，可以作保证人”之规定，对此最高法在马鞍山中加双语学校、新时代信托股份有限公司金融借款合同纠纷[(2017)最高法民终297号]判决中已经阐释“《中华人民共和国担保法》（已失效）第七条是关于保证人资格的基本要求，第九条则是例外性规定。民事主体具备代为清偿能力并不当然具有保证人资格”。自该判例公布之后，对于民办非企业单位是否具备保证人资格对外担保已基本形成共识，即民办非企业单位不可作为担保人对外进行担保。
笔者认为，虽然最高法的司法判例对此几乎已形成共识，但民办非企业单位并非全然不可进行担保，如其担保符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六条规定的除外条款的，法院不得简单以其不具备保证人资格认定担保合同无效。
4. 举办者、出资者的获益分析
民办非企业单位作为非营利性机构，存在诸多限制，但由于在税收政策、补贴上给了民办非企业单位诸多优惠，使得民办非企业单位在市场中比微小企业更具有经营优势，虽然法律规定不得对民办非企业单位的利润进行分配，但并不妨碍民办非企业单位成员、举办者、出资人获益。实践中，举办者、出资者主要通过以下三种获益：
成本型分红：以教育机构为例，民办学校的举办者在学校中通常会担任董事长、董事、校长等重要职务，也承担着学校生存和发展的重要责任，可以通过学校薪资制度或者董事会的议获取与工作岗位、职责、业绩相适应的工资、福利和奖金等，其中董事长或校长可以拿到普通员工7-8倍的薪酬，但一般不高于同类市场报酬两倍。
业务型分红：民办非单位可为公益目的向其他企业购买知识产权、咨询、技术、承揽等服务与产品并支付大额费用，而该其他企业实际由民非单位举办人隐名设立或控制。在这种模式下，如果存在虚假采购或虚高采购费用等方式输送利益的，则可能存在合同无效甚至投资人构成刑事犯罪的风险。
账册型分红：民办非企业的账册并不单一，且多数情形下，投资人使用其个人账户收取各项费用并不计入单一账册，收入与支出的结余直接由投资人占有。此类方式虽最为常见，但投资人恐涉及侵占、私分、挪用民办非企业单位的资产。根据《民非条例》的规定，登记管理机关可予以警告、限期停止活动、予以撤销登记，相关人员构成犯罪的，将被依法追究刑事责任。
前述三种分红中，较为常见的是“业务型分红”与“账册型分红”，但实践中的具体情况纷繁复杂，在判断民办非企业属于何种分红模式时需结合具体情况进行查验，综合判断，穿透审查。
5.民办非企业单位是否参照适用执转破制度
根据《民诉法司法解释》第五百零八条：“被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。”之规定，执行程序中，可对民办非企业适用参与分配制度是毋庸置疑的，那民办非企业是否可适用执转破制度？
在（2018）浙05委赔5号案件中，人民法院认为：《企业破产法》第二条第一款规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。”《民事诉讼法解释》第五百一十三条规定：“在执行中，作为被执行人的企业法人符合企业破产法第二条第一款规定情形的，执行法院经申请执行人之一或者被执行人同意，应当裁定中止对该被执行人的执行，将执行案件相关材料移送被执行人住所地人民法院。”根据上述法律规定，执转破程序中的被执行人应为企业法人。
但最高人民法院《关于对因资不抵债无法继续办学被中止的民办学校如何清算问题的批复》规定：“人民法院组织民办学校破产清算，参照适用《中华人民共和国企业破产法》规定的程序，并依照《中华人民共和国民办教育促进法》第五十九条规定的顺序清偿。”及最高人民法院《关于个人独资企业清算能否参照适用企业破产法规定的破产清算程序的批复》规定：“根据企业破产法第一百三十五条的规定，在个人独资企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的情况下，可以参照企业破产法规定的破产清算程序进行清算。”参照上述批复精神，民办非企业单位可以参照企业破产法的规定予以处理。因此，本案长兴法院根据申请执行人的申请，在多个债权人明确要求执行转破产的情形下，民办非企业参照适用执转破制度，不构成执行错误。
笔者需要进一步说明的是，虽民办非企业可根据《破产法》第一百三十五条参照适用《破产法》规定的程序，但其他法律对这些组织启动破产程序的破产原因所作规定与企业法人的并不完全一致。例如，《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条规定民办学校破产清算的条件是“因资不抵债而无法继续办学”；因此，可以适用破产程序的民办非企业执转破的条件与企业法人并不完全相同。
并且，笔者认为，《民诉法司法解释》第五百零八条已规定其他组织作为被执行人，已有参与分配制度适用，不宜再叠床架屋规定执转破程序，以防止规则冲突，也有利于厘清执转破和参与分配制度的适用范围。此外，由于参与分配制度较破产程序具有便捷高效、成本低廉等优势，此时即使规定执转破制度，也难有适用的空间，实际价值不大，还有可能产生税费、人员安置等其他债务。最后，执转破不是进入破产程序的唯一途径，但相关当事人的破产申请权犹存，仍可以迳行申请破产而达到殊途同归之效。