石中晟
诉讼部 执业律师
专业方向和业务专长：房地产和建设工程争议、一般民商事诉案件诉讼/仲裁争议解决。曾多次参与各类房地产和建设工程、其他民商事合同争议案件的诉讼代理工作，并协助办理过多起省高院的重大、疑难复杂案件。
【前言】
在建设项目压覆矿产资源的案件中，诸如公路、铁路、电网、天然气等公益性的项目，此类项目建设施工方系属政府授权的有关法人主体，在项目立项后的征迁工作、施工过程中，矿主因被要求停产停工，向建设方、施工方乃至负责征迁的政府部门提出诉求，在压覆的客观事实得到确认后，对主张权利的责任主体、法律关系则需要明确，本文将根据司法实践中的案例展开分析。
核心条款
人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：“......（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的......”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条
行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条第三款
“......（三）建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括:......”
一、矿主与建设项目方签订的《补偿协议》性质属于民事协议。
根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（以下简称 137号文）的规定，在项目建设过程中，压覆主体在向国土部门进行压覆备案审批的过程中，应与矿主就补偿事宜达成书面协议，矿主承诺放弃对矿产资源的开采勘探权利，此协议目的虽为公益性质的建设项目实施，但签订主体系基于民事权利义务的处分而订立，故《补偿协议》性质应属民事协议。
以最高人民法院（2018）最高法民申420号，贵州省公路局、习水县朝阳煤业有限公司再审一案为例。法院认为：“公路局与朝阳煤业签订协议时，朝阳煤业享有被压覆矿山朝阳煤矿的采矿权，后因当地政府煤矿产业政策调整，朝阳煤业与第三人签订采矿权转让合同，将朝阳煤矿采矿权登记备案在能源公司名下。能源公司作为本案第三人参加诉讼，能源公司在诉讼中明确表示，其并非诉争煤矿的真实权利人，是因政府产业政策要求才将诉争煤矿变更到自己名下。并且朝阳煤业与公路局就诉争煤矿压覆的补偿问题达成了协议，因此原审法院将本案作为民事纠纷予以受理并无不当......且本案亦有公路局与朝阳煤业签订有关煤矿压覆的补偿合同。因此，公路局应为本案适格的被告。”
二、行政部门未作出具体行政行为的，不应视为行政法律关系。在压覆案件中，虽常有行政部门对受压覆矿区提出处理意见，甚至作出补偿方案的意向承诺，但是否应作为行政法律关系上的行政主体，应谨慎理解适用。除行政法的规定外，在《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第十四条第三款规定：“压覆已设置矿业权范围内的矿产资源，对行使矿业权造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并给予合理补偿；协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”虽该规定尚处征求稿状态，但其规定对“处理决定”不服的，可提起行政复议或诉讼，其中立法含义亦明确向行政部门主张行政关系上权利的，需要“具体行政行为”作为要件。以云南省高级人民法院（2020）云民终1107号，勐腊县华源商贸有限公司、滇南铁路有限责任公司财产损害赔偿纠纷一案为例。法院认为：第一，玉溪至磨憨铁路的建设于2015年7月经国家发改委批复同意修建，......同年10月，勐腊县国土资源局作出腊国土资矿工［2018］2号《关于限期办理采矿许可证注销手续的公告》，明确：帕碰采石场因不符合铁路安全管理规定依法关闭，并要求其申请办理采矿许可证注销登记手续。
上述事实证明，帕碰采石场采矿权许可证到期后未得到审批延续、石场被关闭系因具体行政行为所致，作出关闭决定的主体是政府及相关部门，由此产生的法律关系及后果，不属于民事诉讼调整范畴，对华源公司认为本案属于财产损害赔偿纠纷而非行政诉讼的观点与所查明事实不符，对该观点本院不予采纳。”
三、对于压覆过程中存在行为混同的，当事人有自行选择主张的权利。多数压覆案件中，往往是实施压覆行为的建设施工方、负责征迁工作的当地政府指挥部等主体协同工作，期间的磋商、谈判，出具的会议纪要、往来函件、通报公文等等主体混杂。常出现压覆行为人与政府部门均与矿主达成了补偿意向或形成书面协议的情形，这时，对于压覆损失的救济追偿，选择诉讼途径尤为重要，这也是司法实践中常存的争议。
以贵州省高级人民法院(2020)黔民终129号，贵州省桐梓县世纪煤焦有限公司、遵义市交通运输局财产损害赔偿纠纷一案为例。法院认为：“首先，因修建高速公路、铁路、机场等涉及公共利益的重大工程项目而产生的征地、压覆、拆迁等矛盾纠纷，司法实践中当事人起诉有关行政机关要求行政补偿或起诉压覆主体要求财产损害赔偿两类诉讼均有，人民法院应充分尊重当事人的程序选择权。本案是因修建高速公路而产生的煤矿压覆案件，贵州省桐梓县世纪煤焦有限公司将遵义市交通运输局、贵州正习高速公路投资管理有限公司分别列为本案第一、第二被告，并提起民事诉讼要求二被告共同赔偿各项损失，是当事人对案件性质及诉讼途径的正当选择。”综上，在压覆矿产资源的案件中，作为压覆行为人，不仅需要合法审慎地注意完成压覆备案工作，也要了解被压覆矿主方、政府部门是否已达成了补偿方案，是否存在具体行政行为的事实；作为被压覆矿主方，需要辨析清楚自身的法律关系，适时权衡，选择合法途径救济自身权利。